Эволюция по гамбургскому счёту

Эра становления: шаги к независимости

6 002

Четверть века назад в Казахстане началась приватизация. Отправными точками для нее стали принятые в июне-июле 1991 года закон «О разгосударствлении и приватизации» и соответствующая программа ее первого этапа, рассчитанного до 1993 года.

В 1991 году, еще до распада СССР, по приглашению Нурсултана Назарбаева в Казахстане побывал Ли Куан Ю – бывший премьер-министр Сингапура, автор уникального плана, реализация которого вывела эту крохотную страну в число лидеров азиатской и мировой экономики. По воспоминаниям главы Казахстана, изучив тогдашнюю ситуацию в республике, г-н Ли Куан Ю сказал буквально следующее: «Там, где политика идет впереди экономики, мне делать нечего. Процессы приобрели неуправляемый характер. СССР развалится». Эти слова одного из первых иностранных консультантов и советников Президента Казахстана оказались пророческими.
«С обретением независимости мы реально стояли перед пропастью, и это не просто слова, – отмечал Нурсултан Назарбаев 13 декабря 2003 года в докладе на торжественном собрании, посвященном 12-летию независимости республики. – Предприятия останавливались или работали на склад, так как продукция не находила сбыта. Десятки тысяч людей оказались без работы и средств к существованию... Как следствие, в бюджет не шли налоги и было нечем выдавать зарплату и пенсию».
События развивались с такой скоростью, что порой властям приходилось не столько управлять процессами, сколько бежать вслед за ними. «Было ясно, что надо как можно быстрее сломать прежнюю систему государственного патернализма, перейти от государственной собственности к частной, от иждивенчества и ожидания, что «сверху» все решат – к ответственности и предприимчивости, – подчеркивал Президент РК. – Поэтому особенно важным было вовлечь в происходящие процессы как можно больше людей, сломать их предубеждения против новых реалий. Во многом этому способствовали раздача приусадебных и дачных участков, а также передача в собственность граждан государственных квартир».

6 001

Начали с жилья
Действительно, фактически приватизация в Казахстане началась с жилья. Статья 19 в законе «О разгосударствлении и приватизации» образца 1991 года так и называлась – «Приватизация государственного жилищного фонда». Она гласила, что граждане республики вправе выкупить занимаемые ими государственные и ведомственные квартиры или жилые дома с использованием приватизационных купонов и других платежных средств.
Идею купонной приватизации жилья при отсутствии у подавляющего большинства населения денежных накоплений (их львиная доля «сгорела» в результате последней советской денежной реформы в январе 1991 года) выдвинул другой иностранный советник Президента Казахстана – американец южнокорейского происхождения доктор экономики Чан Йан Бэнг. С учетом его рекомендаций глава государства своим указом от 13 сентября 1991 года утвердил положение о купонном механизме приватизации госсобственности.
Согласно ему каждому работающему казахстанцу начислялось за год трудового стажа 400 купонов, а несовершеннолетним (включая младенцев) и пенсионерам – в общей сложности по 2 тысячи каждому. При этом была установлена эквивалентность одного купона одному советскому рублю. Одновременно с разработкой положения о купонном механизме постановлением Президиума Верховного Совета Казахской ССР от 19 мая 1991 года была образована рабочая группа по подготовке проекта закона «О приватизации жилищного фонда в Казахской ССР».
Его первоначальный вариант был подготовлен аппаратом Высшего экономического совета при Президенте РК в мае, а в октябре 1991 года доработан и передан в Верховный Совет КазССР. Приватизация государственного жилищного фонда определялась в документе как «бесплатная передача и продажа в собственность граждан на добровольной основе занимаемых ими жилых помещений».
Однако этот закон по целому ряду объективных и субъективных причин так и не был принят. Главной объективной причиной стал распад Союза (кардинальных изменений потребовало все правовое поле реформ), а среди субъективных – казавшаяся тогда сложной и вызывавшая жаркие споры процедура начисления, учета и использования купонов. В результате они практически не применялись, а жилье повсеместно передавалось в собственность граждан бесплатно, тогда как де-юре правом на это предполагалось наделить лишь некоторые категории граждан (участников войн и ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС, инвалидов и т. п.).
Подобный вариант вызвал дружный хор критики со стороны экономистов – радетелей классического рынка, но имел неоспоримые преимущества в глазах населения и местных властей. Граждане восприняли бесплатную передачу жилья в их собственность справедливой, а власти избавлялись от бремени его бюджетного содержания. Кроме того, процесс шел быстро: в течение 1991–1992 годов в республике было приватизировано по разным оценкам от 70 до 80 процентов государственного жилья.

6 003

Через терни
Приватизация в экономике Казахстана происходила на порядок сложнее и драматичнее. Она испытала четыре этапа и также изобиловала спорами, критикой и недовольством тех или иных социальных слоев и предпринимателей. С одной стороны, объективной необходимостью являлось максимальное ускорение формирования рыночно ориентированных структур и слоя эффективно хозяйствующих собственников. С другой стороны, начало приватизации преследовало скорее социально-политические, нежели экономические цели.
Первая отечественная программа приватизации ставила главной задачей максимальное вовлечение граждан страны в изменение формы собственности самими трудовыми коллективами. Поэтому на первом этапе в 1991–1992 годах приватизация носила так называемый инициативный характер, когда государственные органы принимали решение только после получения от предприятия соответствующей заявки. Лишь тогда проводились аукционы и конкурсы или происходила безвозмездная передача трудовому коллективу производственной и социальной инфраструктуры.
«Основной формой приватизации по этой программе была передача предприятий в коллективную или акционерную собственность, – объясняет в монографии «Экономика независимого Казахстана: история рыночных реформ» доктор экономических наук Арыстан Есентугелов. – Это означало, что собственность не попадает в руки отдельных частных лиц, то есть «эксплуататоров», а возвращается тем, кто ее создает и приумножает. Такая приватизация немного сгладила остроту ситуации в обществе, вызванную негативным отношением граждан, особенно коллективов предприятий, к рыночным реформам и их последствиям, кроме того, такие формы приватизации не вызывали серьезных затруднений и не требовали особых усилий».
На первом этапе, кроме формирования рынка жилья, шло создание условий для развития новых производственных отношений. Были образованы арендные и коллективные предприятия, с аукционов продавались коммунальные объекты, постепенно стал формироваться рынок частных услуг.
Таким образом, в 1991–1993 годах было преобразовано более 4,7 тысячи государственных объектов, в том числе около 500 совхозов, переданных в коллективную собственность с выделением их работникам имущественных и земельных паев.
Среди приватизированных предприятий 60 процентов составили объекты розничной торговли, общепита, бытового обслуживания и коммунального хозяйства. В них преобладали предприятия торговли (29,6 процента) и бытового обслуживания (25,8 процента). Именно тогда перешли в частную собственность многие магазины, аптеки, парикмахерские, ателье, мастерские и другие небольшие объекты сервиса.
«Коллективная форма собственности существенно не изменяет мотивы к производительному труду, – отмечает Арыстан Есентугелов. – Она играет на руку только директорам (менеджерам) предприятий, особенно если необходимые в демократично-рыночных условиях институты власти и общества лишь зарождаются... Менеджеры только разбазаривали остатки активов предприятий, а рабочие, не имея никакой ощутимой отдачи от бесплатно полученных акций безрезультативно работающих (во многих случаях символически) предприятий, вели себя как нейтральные наблюдатели... Это было попыткой успокоить народ, предотвратить возможную конфликтную ситуацию, так как передача или продажа объектов всенародной собственности отдельным лицам могла только подлить масла в огонь отрицательного отношения общества к частной собственности, выработанного в течение 70 лет в ходе повальной политико-идеологической обработки населения СССР».
«Опыт первого этапа приватизации в Казахстане показал ограниченность существовавших инструментов преобразования собственности, разрабатываемых с ориентацией на коллективистские начала, что в общем-то было неизбежно и естественно в то время, – признавал в 2003 году Нурсултан Назарбаев. – Иначе нас просто бы не поняли».

6 004

После совета с бизнесом
Формы и темпы преобразования собственности в Казахстане заметно изменила принятая весной 1993 года Национальная программа разгосударствления и приватизации на 1993–1995 годы, знаменовавшая переход к ее второму этапу. Еще в ходе разработки документа, в декабре 1992 года, в Алматы прошел первый форум предпринимателей Казахстана, в котором приняли участие Нурсултан Назарбаев и почти в полном составе правительство РК. И одной из основных тем на нем стал диалог власти с нарождавшимся бизнесом о том, как дальше продвигать приватизацию.
Ряд предложений, высказанных представителями деловых кругов, нашел отражение как в принятой форумом первой в СНГ программе развития предпринимательства, так и непосредственно во второй республиканской программе приватизации. Прежде всего она обретала более четкие критерии и рамки. Были обозначены три основных направления приватизации: малая и массовая, а также по индивидуальным проектам.
С учетом резко возраставших масштабов процесса было создано специализированное ведомство – Государственный комитет по имуществу с территориальными подразделениями, на которые возлагались организация, управление и контроль над реформой собственности.
Малая приватизация предполагала аукционную и конкурсную продажу опять же объектов торговли и бытового обслуживания плюс производственных предприятий с численностью до 200 работников. При этом в малой, а затем и массовой приватизации был реанимирован купонный механизм и расширена сфера его применения.
В частности, одну половину стоимости объектов малой приватизации разрешалось оплачивать деньгами, а другую – неиспользованными по прямому назначению жилищными купонами (ими при покупке сельхозобъекта можно было внести до 75 процентов цены). Свободная купля-продажа жилкупонов производилась в отделениях Народного банка, а Госкомимущества принимал их в обязательном порядке в качестве платежных средств.
Малая приватизация позволила реализовать новым собственникам в 1993–1995 годах более 6 тысяч предприятий, половина выручки от продажи которых поступила в местные бюджеты. Невостребованные объекты этого разряда после неоднократного снижения их цены были проданы в 1996 году.

Включая детей
Массовая приватизация, которой подлежали предприятия с численностью работающих уже от 200 до 5000 человек, вновь ставила задачу привлечения к совладению собственностью максимального числа граждан. И вновь из-за отсутствия у населения денежных накоплений базировалась на купонах, только уже не жилищных, а специальных, названных приватизационно-инвестиционными – ПИКах.
Все граждане Казахстана, включая детей, получали купонные книжки. Горожанам начислялось по 100, а сельским жителям по 120 купонов. Распределение книжек закончилось в конце 1993 года. В общей сложности их было выдано более 15,5 миллиона, то есть охвачено около 90 процентов населения республики.
ПИКи регистрировались на их владельцев и не подлежали передаче или продаже другому лицу, как в ваучерной приватизации, например, в России или Чехии. При этом ПИКи могли быть вложены только в частные инвестиционно-приватизационные фонды (ИПФ), выступавшие посредниками между гражданами и потенциальными объектами продажи. ИПФ выпускали свои акции в обмен на купоны, а за них приобретали акции госпредприятий на купонных аукционах. В них могли участвовать лишь лицензированные ИПФ, которых насчитывалось к началу торгов 169.
В течение неполных двух лет, по данным Госкомимущества, было проведено в общей сложности 22 централизованных аукциона. На торги было выставлено 172,5 миллиона акций 1,7 тысячи акционерных обществ. Полностью были проданы госпакеты 1,5 тысячи АО – около 90 процентов всего количества выставленных на продажу предприятий. Участие в массовой приватизации приняли свыше 11 миллионов человек, то есть более 67 процентов населения республики.
Параллельно Госкомимущества начал все чаще практиковать денежные аукционы и аукционно-конкурсные торги. На долю этого варианта в 1994 году пришлось 55, а в 1995-м – 75 процентов общего числа приватизированных предприятий. В целом за 1993–1995 годы различным формам разгосударствления в Казахстане подверглось более 15 тысяч малых и средних объектов. 23 июня 1995 года правительство своим постановлением завершило массовую приватизацию и в дальнейшем избрало ее основной формой продажи собственности на аукционах, тендерах, инвестиционных или коммерческих конкурсах за живые деньги.

Меморандум ускорения
Процесс перехода к частной собственности должен был стать необратимым. Этого требовала сама логика того периода. Поэтому еще летом 1994 года Нурсултан Назарбаев внес в парламент меморандум об экономической политике на предстоящее трехлетие, который предусматривал значительно более жесткие меры реформирования, в первую очередь – решительное ускорение приватизации, включая стратегические объекты в базовых отраслях.
Для этого в 1994–1995 годах Президент, парламент и правительство приняли целый ряд актов, стимулирующих процесс и его участников. Среди них президентский указ «О приватизации», закон «О защите и поддержке частного предпринимательства», а также Программа приватизации и реструктуризации государственной собственности на 1996–1998 годы (третий этап). В ее рамках были реализованы программы в электроэнергетическом, нефтегазовом и нефтехимическом, металлургическом и горнорудном, транспортно-коммуникационном и агропромышленном комплексах.
На третьем этапе приватизация шла только за деньги. В 1996 году правительство продало госпакеты акций и госдоли около 900 АО и ТОО, а также более 3,5 тысячи объектов социальной сферы и недвижимости.
Пик ускоренной приватизации пришелся на 1997-й. В течение него под контроль частных собственников перешло более 5,6 тысячи предприятий и продано более 600 госпакетов акций. Началось разгосударствление объектов здравоохранения, образования и культуры. Сумма поступивших государству от проданных и выкупленных объектов составила 54,5 миллиарда тенге. В 1998 году в ряде отраслей приватизация была завершена.
«Не скрою, форсированный переход от государственного патернализма к экономической свободе и предпринимательству был самой непопулярной мерой не только для народа, но и для большей части госаппарата, – подчеркивал в год 12-летия независимости Казахстана Нурсултан Назарбаев. – И решалась эта задача зачастую волевыми, болезненными для населения методами. Но результат налицо – теперь в основном все решает сам человек».

Индивидуальный подход
Главной особенностью третьего этапа стала массированная приватизация по индивидуальным проектам, включая продажу крупных предприятий иностранным инвесторам. Таковыми среди казахстанцев еще никто не мог стать. Даже успешные по тем временам отечественные предприниматели еще не обладали капиталами, достаточными для поддержания или выкупа хотя бы вскладчину промышленных гигантов республики, находившихся после распада Союза в тяжелом положении.
Огромную роль в этом сыграл приход весной 1993 года в Казахстан одной из крупнейших в мире американских нефтяных корпораций «Шеврон», переговоры о чем шли без малого пять долгих лет. Заключение с ней контракта об освоении уникального Тенгизского месторождения уже на заре независимости Казахстана послужило своего рода сигналом для других крупных зарубежных компаний.
А первой ласточкой приватизации отечественного предприятия иностранным инвестором осенью 1993 года стала Алматинская табачная фабрика. За нее американская компания Philip Morris заплатила более 100 миллионов, обязавшись вложить в производство 240 миллионов долларов.
В конце 1994 года, чтобы вывести ряд крупнейших предприятий Казахстана из критического состояния, было принято решение об их передаче иностранным инвесторам в доверительное управление, а затем и продаже.
В частности, быстрый эффект был достигнут благодаря продаже части активов Карагандинского металлургического комбината компании Ispat International. Только в одном 1995 году совместное акционерное общество «Испат-Кармет» израсходовало на закупку сырья, выплату зарплаты и другие первоочередные нужды около 150 миллионов долларов.
Не ошибся Казахстан и в выборе инвестора для другого крупнейшего предприятия – АО «Жезказганцветмет». Его долги до прихода одной из крупнейших компаний мира Samsung превышали 170 миллионов долларов, из которых 10 миллионов – задолженность по зарплате. Градообразующее предприятие, определяющее жизнь целого региона, находилось на грани банкротства, грозившего потерей работы для 30 тысяч человек. Поэтому сначала «Жезказганцветмет» был передан в июне 1995 года в управление Samsung. А в мае 1996 года благодаря выигранному тендеру этот солидный южнокрейский инвестор приобрел 40 процентов акций медного гиганта.
В 1997 году иностранцам был продан ряд крупных объектов нефтегазовой отрасли. В частности, победителем открытого тендера для реализации 60 процентов госпакета акций АО «Мангистаумунайгаз» стала индонезийская компания «Централ Азия Петролеум», предложившая за него 4,35 миллиарда долларов.
По индивидуальным проектам за второй и главным образом за третий этапы приватизации в Казахстане было реализовано в общей сложности 94 предприятия, в том числе 57 – иностранным инвесторам. Передача крупных производственных объектов сначала в доверительное управление, а затем их продажа по индивидуальным проектам создали новые промышленные компании Казахстана с участием частного и государственного капитала.

Пропущено через сердца
О сроках четвертого этапа на основе Программы приватизации и повышения эффективности управления государственным имуществом на 1999–2000 годы существуют разные мнения. Одни полагают, что она, как и указано в документе, завершилась к началу XXI века, другие, в том числе Нурсултан Назарбаев, – что продолжается поныне.
Так или иначе, но ключевым моментом четвертого этапа стало перераспределение республиканской и коммунальной собственности. В коммунальную в 1999 году были переданы государственные пакеты акций и доли 953 АО и ТОО. А право их приватизации предоставлено акимам областей, Алматы и Астаны.
Тогда же в качестве «голубых фишек» (то есть наиболее привлекательных для инвестора объектов) было выделено 10 ведущих предприятий, в которых государство имело свою долю. В их числе «Мангистаумунайгаз», «Актобемунайгаз», «Казцинк», Усть-Каменогорский титано-магниевый комбинат, Соколовско-Сарбайское горно-обогатительное объединение, «Алюминий Казахстана», «Казхром», Народный банк, «Казахтелеком» и «Казахмыс» (бывший «Жезказганцветмет»).
Главный итог первого десятилетия приватизации – рождение частного сектора экономики, который создавал уже 75 процентов ВВП страны. Образован новый социальный слой собственников – так называемый средний класс. Согласно данным Агентства РК по статистике количество активных субъектов малого и среднего бизнеса (МСБ) на начало 2014 года приблизилось в республике к 676 тысячам. В том числе индивидуальных предпринимателей – 430,6 тысячи (63,7 процента), крестьянских и фермерских хозяйств – 170 тысяч (25,2 процента), юридических лиц МСБ – более 75 тысяч (11 процентов).
За счет ликвидации расходов на содержание убыточных предприятий и жилого фонда была снята напряженность бюджета. Выручка за первые 10 лет приватизации более 230 миллиардов тенге позволила направить значительные средства на решение неотложных задач в переходный для экономики период. В ней создана конкурентная среда.
В 2003 году Казахстан признан международным сообществом страной рыночной экономики. По гамбургскому счету именно приоритет экономических реформ над политическими и форсированная эволюция собственности предопределили рождение таких успешно реализуемых республикой стратегических планов, как «Казахстан-2030», «Казахстан-2050», и других амбициозных замыслов.
«Мы порой говорим о свободе и демократии, о благе народа, процветании и культуре, но все это пустые слова, если в стране не создана мощная, способная решать эти вопросы экономика! – говорил в 2003 году на торжественном собрании в честь 12-летия независимости Казахстана Нурсултан Назарбаев. – Те, кто делали упор на политику, а не на экономику, – проиграли. Ведь экономика – это основа всего: политики, культуры, основа самой жизни государства, общества, каждого конкретного человека, его семьи. Жизнь устроена так, что решение любого вопроса, даже на первый взгляд не связанного с экономикой, все равно зависит от нее... Казахстан с трудом, с переживаниями и стрессами, с ломкой всех жизненных ценностей перешел от государственной собственности к частной, от государственного плана и управления – к предпринимательству. Это только в научных статьях и книгах все кажется понятным и простым. А в жизни – это океан страстей и трагедий, конфликт интересов различных групп и даже поколений. Такова жизненная философия эпохи перемен. И мы пропустили все это через свои сердца».
Андрей ЖДАНОВ