Национальный доклад о состоянии государственной службы в Республике Казахстан

ВВЕДЕНИЕ
Глава государства в Послании народу Казахстана от 5 октября 2018 года особо подчеркнул необходимость трансформации подходов в работе государственных служащих в условиях стремительно меняющегося мира.
Теперь государственный аппарат должен оцениваться через призму роста благосостояния казахстанцев, достигая высоких результатов с наименьшими затратами. 
Поставленные задачи требуют повышения качества государственного управления. 
В этой связи важным приоритетом деятельности Агентства по делам государственной службы и противодействию коррупции остается соответствие государственной службы Казахстана стандартам стран Организации экономического сотрудничества и развития. 
На сегодняшний день эксперты этой организации оценивают государственную службу Казахстана как профессионально-стратегическую.
В настоящем Национальном докладе о состоянии государственной службы отражаются основные результаты деятельности в данной сфере за 2018 год, анализ изменений и дальнейшие перспективы.
Доклад вносится в соответствии с подпунктом 7-4) пункта 2 статьи 5 Закона «О государственной службе Республики Казахстан» и состоит из трех частей: введения, основной части и заключения.
 
ОСНОВНАЯ ЧАСТЬ
1.Общие сведения о кадровом состоянии государственной службы 
По состоянию на 1 января 2019 года штатная численность государственных служащих составила 98 726 единиц, из них политических – 453, корпуса «А» – 285, корпуса «Б» – 97 988.
Придание статуса республиканского значения городу Шымкент, создание дополнительных районов в Алматинской и Туркестанской областях, в городах Астана и Актобе, а также реорганизация и изменение численности отдельных государственных органов обусловили увеличение штата служащих на 227 единиц (политических – 17, корпус «А» – 6, корпус «Б» – 204). 
При этом, фактическая численность в сравнении с 2017 годом сократилась с 91 830 до 90 932.
Высвобождение должностей происходило без фактического сокращения государственных служащих путем не заполнения вакансий, образовавшихся в результате увольнения сотрудников по собственному желанию и достижению пенсионного возраста.
Вместе с тем, несмотря на проведенную в 2013 году масштабную децентрализацию управления и усиление местных исполнительных органов, в том числе кадровыми ресурсами, распределение штатной численности между центральными 
и местными государственными органами за последние 5 лет изменилось незначительно (в 2013 году –  в центре 55%, в регионах 45%, в 2018 году – в центре 53%, в регионах 47%). 
В настоящее время Агентством ведется работа по определению оптимальной численности государственных служащих на всех уровнях государственного управления (село, район, область, республика). Соответствующие итоги и конкретные предложения будут внесены в Правительство во втором полугодии 2019 года. 
Для реализации государственных задач, кроме необходимого количественного состава, особое значение имеет качество человеческого капитала.
На протяжении последних лет наблюдается стабильный показатель уровня образования государственных служащих. Так, 92% служащих имеют высшее образование (8% – среднее и среднее профессиональное, которые представлены на районном и сельском уровне). 
При этом, в отчетном году в сравнении с 2017 годом доля стипендиатов программы «Болашак» выросла на 13% (с 505 в 2017 году до 570 в 2018 году), выпускников Академии государственного управления при Президенте - на 3% (с 740 в 2017 году до 760 в 2018 году).
Вместе с тем, ряд государственных служащих не имеет профильной специальности. К примеру, только две третьих сотрудников отраслевых подразделений Министерства сельского хозяйства имеют соответствующее образование, 
в Министерстве информации и коммуникаций – одна треть.
Подобное положение дел свидетельствует о необходимости подготовки отраслевых специалистов для своевременного замещения высвобождающихся должностей. 
В целях дальнейшего совершенствования механизма быстрого найма лиц, завершивших программы докторантуры в ведущих университетах мира либо имеющих опыт работы в передовых иностранных и отечественных компаниях, зарубежных государственных структурах, международных финансовых организациях, мировых аналитических и исследовательских структурах, либо исследовательских центрах при лучших университетах мира, в действующее законодательство предложен ряд норм, принятие которых позволит беспрепятственно поступать им на государственную службу. Предыдущий опыт работы данных лиц будет учитываться при установлении заработной платы. Соответствующие поправки предусмотрены в законопроекте, который находится на рассмотрении Мажилиса Парламента.
Также по итогам проведенной внеочередной аттестации государственных служащих законодательно закреплено требование о привлечении в отраслевые структурные подразделения центральных государственных органов кадров с опытом работы в регионах. 
Практику перемещений по принципу «центр-регион» предлагается также распространить на сотрудников высших государственных органов с установлением права по истечении определенного срока возвращения данных служащих в направивший их орган.
На сегодняшний день государственная служба Казахстана отличается стабильностью и низким уровнем сменяемости. В течение последних двух лет показатель оттока кадров составляет 6,2%, а сменяемость по отрицательным мотивам сокращена на 4,6% (с 346 чел. в 2017 году до 330 чел. в 2018 году).
Между тем сохраняется тенденция, при которой отраслевые специалисты, накопив опыт работы на государственной службе переходят в другие сектора экономики. Особенно это наблюдается в министерствах энергетики (9,6%), информации и коммуникаций (9,5%), а также индустрии и инфраструктурного развития (8,8%). Приведенные примеры свидетельствуют об актуальности обеспечения преемственности узкопрофильных кадров. К примеру, сегодня из всех сотрудников кадровых служб 46% имеют юридическую специальность, 19% – экономическую, 13% – педагогическую. Остальные обучались в сфере технических, гуманитарных и иных социальных наук.
В целях подготовки HR профессионалов по инициативе Агентства на базе Евразийского национального университета им. Л. Гумилева экспериментально введена специализация «Управление человеческими ресурсами». В этом году планируется ввести данную программу в других ВУЗах страны.
Кроме того, в 2019 году, в том числе в рамках исполнения рекомендаций ОЭСР, будут проработаны вопросы:
-институционального совершенствования государственной службы; 
-введения стратегического кадрового планирования, предусматривающего систему прогнозирования, определения количественной и качественной потребности персонала с учетом стоящих перед государственным органом стратегических задач.
Внедрение стратегического кадрового планирования позволит урегулировать вопросы нормирования труда, преемственности, соотношения численности и качества персонала с учетом требуемых на государственной службе специальностей.
2.Отбор на государственную службу
Проведенный в 2018 году независимый социологический опрос населения показал, что свыше 60% респондентов согласились с мнением об улучшении и повышении качественного состава лиц, принимаемых на государственную службу.
Кроме того, 80% государственных служащих дали высокую оценку объективности процесса отбора. В этой связи, в 2018 году усилия Агентства были направлены на дальнейшее укрепление принципа меритократии и повышение качества отбора на государственную службу.
Это позволило в отчетном периоде в 3,5 раза увеличить количество выявленных попыток нарушения кандидатами порядка тестирования на знание законодательства 
(с 40 в 2016 году до 144 в 2018 году), более 50% кандидатов со слабым уровнем подготовки «отсеиваются» уже на этой стадии.
По итогам результатов аттестации 2017 года модернизировано тестирование по компетенциям с акцентом на выявление потенциала претендентов. Введена Единая рамка компетенции, устанавливающая требования по наличию знаний, умений и навыков, дифференцированно для каждой должности. В ходе данной оценки применяются психометрические инструменты, определяющие уровень достоверности ответов кандидатов. Если в ходе тестирования правдивость ответов претендента на государственную службу составила менее 50%, то он не допускается к собеседованию. 
Для кандидатов на руководящие должности помимо тестирования предусмотрено написание эссе, что позволяет оценить уровень их грамотности, стратегического видения и критического мышления.
Для обеспечения прозрачности собеседования, введены инструменты открытости: кандидатам предоставлена возможность привлекать к участию в конкурсе наблюдателей, вести видео, аудио-фиксацию процесса. Более того, в открытом доступе опубликованы типовые вопросы для кандидатов.
В результате в 2018 году практически наполовину снизилось количество нарушений процедур конкурсного отбора.
Продолжается работа по унификации стандартов государственной и правоохранительной службы. По инициативе Агентства на законодательном уровне внедрено требование об обязательности проведения конкурса на занятие вакантных руководящих должностей.
Справочно: до 2018 года занятие вакантных руководящих должностей правоохранительных органов осуществлялось без проведения конкурса.
В 2019 году ожидается принятие законопроекта, которым будут унифицированы квалификационные требования к должностям правоохранительной системы, что повысит кадровую мобильность.
Справочно: в настоящее время к должностям одинакового уровня разных правоохранительных органов установлены различные требования. К примеру, претенденты на должность начальника департамента в Генеральной прокуратуре должны иметь стаж правоохранительной службы 9 лет, в МВД – 16 лет, в антикоррупционной службе и СЭР – 8 лет. 
В текущем году в целях дальнейшего совершенствования  инструментов отбора на административную государственную службу  с учетом рекомендаций ОЭСР предлагается решение следующих задач:
-введение прямого конкурсного отбора на должности корпуса «А», что минимизирует возможность политизации таких назначений и будет способствовать привлечению профессионалов из частного сектора;
-проработка поэтапного перехода от проверки кандидатов корпуса «Б» на знание законодательства в пользу определения уровня их компетентности с одновременным расширением роли Агентства в части отбора на государственную службу.
3.Прохождение государственной службы
С внедрением в 2016 году карьерной модели наблюдается устойчивая тенденция увеличения количества служащих, получивших повышение не только в рамках государственного органа, но и по схеме «регион-центр».
Этот показатель в 2018 году вырос на 32% в сравнении с 2017 годом (с 5 186 в 2017 году до 6 826 в 2018 году), причем 96 служащих переместились в центральные государственные органы с областного и районного уровня.
Кроме того, проведенный социологический опрос показал, что свыше 70% государственных служащих верят в возможность карьерного роста на основе принципа меритократии. 
Вместе с тем, дефицит кадров сохраняется на сельском уровне. Решению этого вопроса будет способствовать включение государственных служащих в категорию лиц, на которых распространяется программа «С дипломом в село».  Соответствующие поправки предусмотрены в законопроекте, который находится на рассмотрении Мажилиса Парламента.
Кроме того, в целях повышения кадровой мобильности указанным проектом закона предусматривается введение подъемных и жилищных выплат ротируемым служащим, а также предоставление мест в детских садах для их детей. 
Наряду с улучшением материального положения, одно из условий для удержания кадров является обеспечение непрерывной профессионализации сотрудников. 
Из 3 297 государственных служащих прошедших стажировку, 161 стажировались в организациях квазигосударственного и частного секторов по таким направлениям, как: фармация, строительство, теле-радио коммуникации, аналитика.
Рассматривается вопрос расширения возможности для прохождения стажировок в рамках Президентской программы «Болашак».
В целях развития профессиональных навыков, а также профилактики коррупции прорабатываются вопросы распространения института ротации на отдельные политические должности, введение межрегионального перемещения, 
в том числе обязательного для служащих, наделенных контрольно-надзорными полномочиями.
Неотъемлемой частью профессионализации служащих остается система подготовки, переподготовки и повышения квалификации служащих на базе Академии государственного управления при Президенте и ее филиалов. 
В прошлом году запущены новые практико-ориентированные программы магистратуры - «Цифровое государственное управление», «Антикоррупционная политика» и «Государственная политика и право». 
Только в 2018 году проектному менеджменту обучено порядка 5 000 служащих. 
В рамках проекта «Цифровая Академия» обучающая база Академии трансформирована в интеллектуально-цифровую платформу путем внедрения онлайн-обучения, электронной системы согласования учебных программ, раздачи материалов слушателям при помощи мобильного приложения. 
Во исполнение поручения Президента подготовлена программа «Руководитель новой формации» для политических служащих и специальных курсов переподготовки для назначенцев на должности корпуса «А».
Программа «Руководитель новой формации» нацелена на наращивание потенциала политиков по трем основным блокам компетенций: «Глобальное видение», «Эффективные коммуникации» и «Трансформационное лидерство». 
В свою очередь, специальные курсы переподготовки для служащих корпуса «А» ориентированы на развитие у них стратегического видения, системного управления и адаптивного лидерства.
Обучение по данным программам предусмотрено на базе Академии государственного управления и Назарбаев Университета.
Также в отчетном периоде усилия Агентства были направлены на усиление социальной ответственности госслужащих. В целях повышения их уровня патриотизма в масштабе республики проведен ряд мероприятий общественного характера.
В частности, по стране высажено более 400 тысяч зеленых насаждений.
В рамках проекта «Meirli Kyzmet» оказана адресная материальная помощь нуждающимся людям.
Организован благотворительный забег «Алға басу – движение вперед!». Средства, собранные по его итогам, направлены на лечение в передовых зарубежных клиниках 21 ребенка из 10 регионов.
В 2019 году работа в данном направлении также будет продолжена.
4.Оплата труда государственных служащих
С начала 2018 года в пилотном режиме в Агентстве, Министерстве юстиции, а также в акиматах Астаны и Мангистауской области реализуется переход к новой системе оплаты труда, основанной на факторно-балльной шкале и выплате бонусов по результатам работы (далее – ФБШ).
Согласно Указу Президента от 18 сентября 2018 года № 304 руководителям государственных органов предоставлено право оптимизации расходов в целях использования высвободившихся средств на внедрение новой системы оплаты труда.
В декабре 2018 года в пилот также вошли акиматы городов Алматы и Шымкент.
Рабочей группой, созданной при Администрации Президента, выработаны рекомендации по дальнейшему совершенствованию пилотного проекта, в том числе пересмотрены механизмы распределения должностей между функциональными блоками, расчета стажа и оценки деятельности служащих, со смещением акцента на достижение конкретных результатов.
С учетом выработанных подходов и итогов анализа эффективности деятельности государственных органов в течение 2019 года продолжится изучение эффективности новой системы оплаты труда.
Государственные органы продолжают определять источники расходов, подлежащих оптимизации. Уже сейчас установлены пути снижения нагрузки на бюджет. 
Первый источник – эффективное и рациональное использование государственного имущества.
Второй источник – оптимизация подведомственных организаций. Правительством установлено 345 видов деятельности, которые вправе осуществлять указанные предприятия, которые охватывают практически все сферы частного сектора.
Например, пассажирские перевозки, издание газет и др. Зачастую эти функции реализуются посредством оказания подведомственными организациями платных услуг государственным органам. При этом, эти же услуги оказывают частные предприятия. 
Однако, основанием для создания подведомственных организаций служит Предпринимательский кодекс, одно из условий которого является отсутствие на рынке альтернативных товаров, работ и услуг.
Кроме того, в отличие от госсектора не урегулированы лимиты их штатной численности (исключение составляют сферы образования, здравоохранения, обороны и внутренних дел). В результате соотношение численности отраслевого и вспомогательного персонала – 50/50, тогда как в мировой практике – 70/30.
В этой связи, для дальнейшего решения этих вопросов и сокращения государственных расходов будет продолжена реализация Плана мероприятий по оптимизации штатной численности и расходов центральных и местных исполнительных органов и иных организаций на 2019-2020 годы.
5.Повышение эффективности труда государственных служащих
Для повышения эффективности труда госслужащих проводится работа по нескольким направлениям.
В первую очередь, пересматривается структура управления на предмет исключения дублирующих функций, сокращения управленческих звеньев, централизации отдельных подразделений.
В 2018 году проведена трансформация трех акиматов (г.Астана, г.Алматы, Акмолинская обл.), в ходе которой сокращено количество управлений, руководящего состава, созданы единые службы управления персоналом.
Только в акимате города Астаны количество управлений оптимизировано с 27 до 17. Для улучшения бизнес-процессов создан единый оператор государственных закупок, что позволило сэкономить  порядка 22,5 млрд. тенге.
Масштабирование данного опыта планируется осуществить и на другие государственные органы.
В акимате Акмолинской области путем проведенной оптимизации вдвое сократилось соотношение руководящих должностей к исполнительским. 
В акимате г. Алматы создана Централизованная служба управления персоналом и упразднено 6 управлений. В результате численность руководящего состава сократилась на 13%.
Централизация и автоматизация однородных процессов высвободили государственные органы от рутинной работы и повысили оперативность.
Ключевое значение в происходящих трансформационных процессах имеет качественное и безбарьерное оказание государственных услуг населению.
Строительство «моста доверия» между государственными органами и населением возможно путем формирования безбарьерного пространства и создания фронт-офисов (при каждом акимате района и города), а также обеспечения контроля за ходом формирования в регионах систем оперативного реагирования, по примеру служб 109 и 112 в городе Астане.
Несмотря на то, что согласно последним социологическим опросам населения более 60% респондентов отмечают клиентоориентированность государственных органов, необходимо продолжить работу по дальнейшему повышению качества  предоставления услуг.
К примеру, Реестр государственных услуг формируется исходя из функций государственного органа и не ориентирован на потребности граждан. В итоге из 739 услуг населением востребована лишь десятая часть.
Кроме того, не относятся к государственным услугам общественно-значимые работы, финансируемые из бюджета (ремонт дорог, очистка улиц, подача тепла и электроэнергии, водоснабжение, охрана окружающей среды и т.д.). Тогда как именно они оказывают наибольшее влияние на качество жизни населения.
Таким образом, необходимо начать переход к построению сервисного государства по принципу «услуга для человека», а не «человек для услуги».
Для этого в 2019 году предлагается концептуальный пересмотр Закона «О государственных услугах», а также введение понятия «общественно-значимая услуга».
Такой подход позволит выстроить оптимальную структуру управления государственного аппарата, сохранив за государственными органами стратегические и регуляторные функции, а реализационные передать подведомственным организациям.
В данном контексте также предлагается изучить вопрос оптимального соотношения отраслевого и вспомогательного персонала, введения института контрактных государственных служащих, которые будут приниматься на определенный срок для решения конкретных задач.
Также в 2019 году продолжится работа по дальнейшему исполнению поручения Президента, направленного на улучшение бизнес-процессов и сокращение переработок в государственных органах.
Уже сейчас в отдельных государственных органах введен гибкий график рабочего времени. К примеру, он устанавливается для служащих, имеющих малолетних детей, в целях представления возможности сопровождения их в дошкольные учреждения.
Для исключения нарушения трудового законодательства в государственных органах внедряется система автоматического выключения компьютеров по окончании рабочего времени. 
В результате профилактических мер, принятых Агентством, уровень незаконных переработок в стране сократился на 91% (с 12 739 часов в месяц до 1 095). 
В настоящее время, в рамках единой информационной среды государственных органов прорабатывается вопрос удаленного доступа государственных служащих к рабочему месту.
 
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Меры, предложенные в настоящем докладе, сформированы с учетом поручений Президента, новых глобальных вызовов, а также анализа практики применения законодательства о государственной службе.
Для этого в 2019 году в сфере государственной службы будут решаться следующие задачи:
1)изучение возможности введения стратегического кадрового планирования, а также институционального совершенствования государственной службы; 
2)проработка вопроса внедрения практики перемещений по принципу «центр-регион» для сотрудников высших центральных государственных органов с возможностью возвращения в направивший их орган;
3)модернизация системы отбора на должности корпуса «А»  с введением прямого конкурса, а также переход от проверки кандидатов на должности корпуса «Б» на знание законодательства в пользу определения уровня 
их компетентности путем расширения роли Агентства;
4)продолжение работы по оптимизации расходов государственных органов и подведомственных организаций для перехода на новую систему оплаты труда;
5)проработка вопроса концептуального пересмотра Закона «О государственных услугах», в том числе введение понятия «общественно-значимая услуга»;
6) изучение вопроса оптимального соотношения отраслевого и вспомогательного персонала, целесообразности введения института контрактных государственных служащих;
7)проработка вопроса выстраивания оптимальной структуры управления государственным аппаратом, сохранив за государственными органами стратегические и регуляторные функции, передав реализационные подведомственным организациям.
Предлагаемые меры направлены на дальнейшее совершенствование системы государственной службы и обеспечение перехода к следующему этапу развития госаппарата – стратегическо-инновационной модели.