Нелёгкий путь развития местного самоуправления

Наша повседневная жизнь полна трудностей. Пока ребенок маленький, решение всех проблем берут на себя его родители. Взрослея, человек начинает брать на себя ответственность за управление своей жизнью и жизнью семьи. Это сложно, но при этом интересно. Человек сам строит свое будущее, и только от его решений зависит качество жизни.
Как человек, государство проходит свой путь становления. На начальном этапе влияние государства максимально, но приходит этап, когда излишняя централизация начинает тормозить развитие страны. Приходит понимание необходимости позитивной активности граждан, вовлечения в управление своим домом, двором, сельским округом.
Такая возможность существует, и она законодательно оформлена как местное самоуправление. Участие в процессах местного самоуправления дает гражданам уникальную возможность повлиять на развитие своего села, города. Но мало получить возможность, главное – ее реализовать. Самоуправление без активного участия граждан – фикция. Участие требует времени и усилий, но, когда появляются результаты эффективного управления, повышения качества жизни, появляются интерес и гордость, что в этом есть и твой вклад.
Граждан нельзя заставить участвовать в местном самоуправлении. Необходимо шаг за шагом использовать различные формы вовлечения, проводить разъяснение, мотивировать общественным признанием. При планировании казахстанского пути развития местного самоуправления нужно учитывать не только опыт зарубежных стран, но и историю нашей страны.
История развития самоуправления на территории Великой степи насчитывает много столетий и восходит к эпохе возникновения племенных общин. Родовые старшины и племенные вожди выбирались на курултаях и сходах кочевников. По факту избрания они наделялись полномочиями разрешать споры, командовать подразделениями воинов. Родовые общины обладали широкой автономией и имели большой вес в решении не только местных, но и политических проблем.
Говоря о современном этапе развития самоуправления в Казахстане, обычно за точку отсчета берут обретение страной суверенитета и государственной независимости.
На момент старта реформ собственность существовала в трех видах – общесоюзной, республиканской и коммунальной (местной). Субъектом коммунальной собственности являлась административно-территориальная единица, от имени населения которой избранные местные советы осуществляли владение, пользование и распоряжение имуществом.
В феврале 1991 года был принят Закон Казахской ССР «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР», в котором закреплялась собственная материальная и финансовая база местных советов и принцип верховенства представительных органов. Избранный председатель местного совета становился одновременно председателем исполнительного комитета.
Следующий этап связан с заменой в январе 1992 года принципа «верховенства представительных органов» на принцип «разграничения функций и полномочий представительных и исполнительно-распорядительных органов». Не отрицая роли органов местного самоуправления, вводился институт главы местной администрации, подотчетный Президенту Республики Казахстан либо главе областной администрации.
В феврале 1992 года был подписан Указ Президента РК «О совершенствовании организации и деятельности органов государственного управления РК в условиях экономической реформы». В нем впервые была закреплена единая система исполнительно-распорядительных органов от Президента Республики Казахстан до глав местных администраций. С введением института глав администраций была восстановлена вертикальная система исполнительной власти, но местные представительные органы по-прежнему были представлены советами. При этом административные органы обладали практически всей полнотой власти, в то время как роль представительных органов ввиду отсутствия реальных функций стала менее значимой в механизме местного государственного управления.
В первой Конституции Республики Казахстан, принятой 28 января 1993 года, вообще не было предусмотрено такого демократического института общества, как местное самоуправление. Однако на местах во многих территориальных сообществах создавались комитеты общественного самоуправления (КОСы), уличные, домовые и квартальные комитеты.
Имевшая место в прошедшие годы сильная централизация власти была оправданной, так как приоритетными задачами являлись строительство государства, укрепление суверенитета страны и, как следствие, законодательное закрепление централизации государственной системы управления. Но на нынешнем этапе излишняя централизация власти начинает сдерживать развитие страны.
В августе 1995 года была принята ныне действующая Конституция, в которой «признается местное самоуправление», осуществляемое «населением непосредственно путем выборов, а также через выборные и другие органы местного самоуправления в сельских и городских местных сообществах, охватывающих территории, на которых компактно проживают группы населения».
Следующий шаг по созданию системы местного самоуправления был сделан 21 мая 2007 года, когда в действующую Конституцию были внесены изменения, согласно которым местное самоуправление может осуществляться через маслихаты и другие органы самоуправления, а также закреплена возможность делегирования органам местных сообществ государственных функций.
В настоящее время правовой основой местного самоуправления в Казахстане являются Конституция, Закон «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» и Указ Президента РК «Об утверждении Концепции развития местного самоуправления в Республике Казахстан».
В Закон РК «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» введены дополнения, регламентирующие процесс участия граждан в местном самоуправлении. Внесение поправок в действующее законодательство не завершило процесс формирования системы местного самоуправления. Наоборот, данный процесс находится на начальном этапе развития.
В этой связи для Казахстана интересен опыт становления местного самоуправления в странах СНГ и Восточной Европы.
К примеру, польские законодатели еще в 1990 году закрепили основные положения Европейской хартии о местном самоуправлении в национальных актах. С января 1990 года в Польше вступил в силу закон о местном самоуправлении, в соответствии с которым местное самоуправление должно осуществляться на основе принципов субсидиарности и приоритета прав граждан. В качестве базовой основы осуществления местного самоуправления была выбрана гмина (община). Управленческая деятельность местного сообщества осуществляется через органы гминного (местного) самоуправления, основная задача которых, равно как и органов государственной власти в Польше, – оказывать услуги жителям.
Самоуправление сыграло огромную роль в развитии Польши. Благодаря активности местного сообщества Польша существенно изменилась. Такой прогресс в развитии страны не был бы возможным, если бы всем управляли только из центра. Благодаря реформам возникло сообщество местных администраторов, способных управлять своими гминами и поветами. По мнению экспертов, возрождение самоуправления было одной из наиболее удавшихся реформ в Польше.
Деятельность местного самоуправления во Франции также рассматривалась при обсуждении казахстанской модели государственного устройства. Франция по своему административному делению является самой «раздробленной» из всех европейских стран. В стране насчитывается 36 тысяч коммун (населенных пунктов), причем треть из них едва ли насчитывает 200 жителей. Реформы укрупнения французских коммун проводились более 100 лет разными методами.
Опыт укрупнения был и позитивным, и негативным. Попытки принудительного слияния муниципалитетов заканчивались неудачей. Успех достигался при объединении муниципалитетов на добровольной основе. Даже если слияние проводилось по инициативе сверху, это делалось с учетом исторически сложившейся кооперации, исследований и серьезной разъяснительной работы.
Укрупнение административно-территориальных единиц при продуманной стратегии реализации способствует созданию «полюсов» экономического роста, относительному сглаживанию межрегиональных социальных контрастов, стабилизации общественно-политической ситуации в отдельно взятом регионе и стране в целом.
Чтобы система заработала, недостаточно просто изменить законы. Дело в том, что законодатель создает юридические рамки, в которых люди, предприятия и органы самоуправления будут действовать. Если люди не понимают сущности реформ, закон наполняется совершенно иным содержанием либо вовсе не действует. При реформах существует огромная проблема общественного понимания. Ментальность людей изменяется значительно медленнее, чем закон. Это само по себе представляет проблему координации законодательных изменений и изменения поведения граждан. Если закон изменяется медленно, то люди чувствуют себя неудовлетворенными, поскольку не могут действовать. Если изменение происходит слишком быстро, люди не понимают сущности закона и закон не работает.
Международный опыт показывает, что система местного самоуправления развивается по этапам, на каждом из которых решаются свои задачи. Продолжительность каждого этапа должна быть достаточна для того, чтобы граждане успели понять суть происходящих изменений и адаптироваться к ним. Система местного самоуправления каждой страны является результатом множества реформ, проводимых с учетом местных особенностей, поэтому даже лучший зарубежный опыт не может быть механически перенесен в условия Казахстана.
Процесс развития местного самоуправления предполагает не только изменение законодательной базы, но и реальный рост гражданской активности местного сообщества. Однако практика проведения семинаров для собраний местного сообщества и работающих с ними специалистов аппарата сельских акимов показывает, что активность населения остается на очень низком уровне. Пассивность приводит к неэффективности уже действующих гражданских институтов – собраний местного сообщества, мониторинга за расходованием бюджетных средств, работы территориальных советов местного самоуправления.
В рамках действующего законодательства сельский аким обязан отчитываться о решении вопросов местного значения, разрабатывать и представлять на утверждение программу развития местного сообщества, объяснять принимаемые им решения.
Сходом местного сообщества определяется состав участников собраний местного сообщества, приоритетные задачи и сроки их реализации, а также вносятся предложения маслихату района по вопросам местного значения.
Собрание местного сообщества имеет полномочия обсуждать местные бюджетные программы, использование доходных источников местного самоуправления, согласовывать отчуждение приобретенного имущества, при необходимости инициировать вопрос об освобождении акима от должности.
Активную и пассивную формы местного самоуправления можно рассмотреть на примере кооператива собственников квартир (КСК).
Участие в деятельности КСК дает гражданам уникальные возможности получить практический опыт управления и дает понять, что пассивность не является залогом спокойствия, а наоборот, может привести к нежелательным результатам. Именно в КСК можно получить навыки, необходимые для успешного развития гражданского общества:
– ведение дискуссии на равных;
– балансировка потребности и возможностей;
– организация общественного контроля и другие.
Поэтому мы можем назвать КСК школой подготовки граждан для эффективного участия в процессе принятия местных управленческих решений.
В чем причины пассивности граждан? Наверное, основными из них можно определить отсутствие:
– веры в то, что усилия могут влиять на процесс принятия решений;
– практического опыта участия в управлении;
– необходимых навыков и знаний.
Однако незнание преодолевается обучением, опыт приходит во время работы, недоверие преодолевается примерами успешной деятельности.
Местное самоуправление по своей природе является наиболее приближенным к жителям. Активное участие граждан в развитии местного самоуправления приведет к прозрачности процесса принятия решений акимами, эффективному решению вопросов местного значения, улучшению качества жизни, процветанию сел и городов.
Устойчивое развитие страны зависит от каждого из нас.
Департамент анализа и оценки регионов Министерства национальной экономики Республики Казахстан