Основной закон модернизации

День Конституции

4 001

Несмотря на неюбилейность даты – 22-летие Конституции Республики Казахстан, этот праздник знаменателен вдвойне и проходит в особой политической обстановке. Страна отмечает его с обновленным Основным законом, сутью которого является перераспределение полномочий между ветвями власти.

Мысль о его необходимости впервые обнародовал Президент РК Нурсултан Назарбаев в декабре 2016 года на торжественном собрании в Астане, посвященном 25-летию независимости республики. Глава государства отметил, что Казахстан был, есть и будет государством с президентской формой правления, как это и предусмотрено Конституцией. Одновременно, подчеркнул Президент, настало время рассмотреть перераспределение полномочий между президентом, правительством и парламентом. Специальная комиссия должна изучить эти вопросы и внести предложения по изменению соответствующих законов, возможно, и Конституции, уточнил лидер нации.

Оживлённый отклик
Его инициатива сразу же вызвала оживленные комментарии как официальных лиц, так и не зависимых от государства экспертов. Многие из них напомнили, что реализация этого предложения может стать четвертым этапом конституционной реформы, первые три из которых состоялись в 1998, 2007 и 2011 годах после приема в 1995 году действующей Конституции страны.
Например, буквально в тот же день, 15 декабря 2016-го, высказался по этому поводу председатель Конституционного совета РК Игорь Рогов. «Я удивляюсь, когда говорят, что мы идем к демократии, если отказываемся от президентской формы правления, переходим к парламентской, – признался он. – Вот кто меня убедит, что, допустим, в США, являющимися президентской республикой, демократии меньше, чем в Германии, которая является парламентской республикой?»
По мнению Рогова, степень демократии, правовой защищенности человека, объем его прав и свобод зависят не от формы правления, а от полномочий, которыми обладает каждая из структур власти. «В рамках президентской формы правления вполне возможно перераспределение властных полномочий, – отметил Рогов. – В большей степени, допустим, у президента – возможно уменьшение этих полномочий, передача частично правительству, парламенту. В этом направлении, я думаю, нам, юристам, предстоит работать».
«Сильная президентская власть должна уравновешиваться сильным парламентом, – заявил по горячим следам выступления Главы государства бывший директор Казахстанского института стратегических исследований и директор Института международного и регионального сотрудничества при Казахстанско-немецком университете Булат Султанов. – И парламент должен обладать не только функциями законотворчества, он должен обладать функцией контроля над деятельностью правительства. Поэтому то, что президент сейчас говорит, идет в этом тренде». Кроме того, эксперт отметил, что этот процесс должен быть как можно более плавным. «На транзитном этапе, который мы переживаем сейчас, этот пункт надо развивать, но без всяких рывков, потрясений, – указал Султанов. – И сейчас необходим эволюционный переход от президентской власти к президентско-парламентской республике».
Дальнейшие события показали, что Президент и в целом Акорда решили не откладывать дело в долгий ящик. Уже через три недели после оглашения предложения, в начале января 2017-го, Нурсултан Назарбаев создал рабочую группу по перераспределению полномочий между ветвями власти в Казахстане.
«Оперативное создание комиссии по перераспределению полномочий между ветвями власти свидетельствует о том, что внутриэлитный консенсус достигнут, – отмечал политолог Султанбек Султангалиев. – По сути, это рабочая комиссия по подготовке конституционной реформы. И Акорда торопится приступить к реформированию. Очевидно, что к исходу первой половины 2017 года нас ждет конституционная реформа».
По мнению эксперта, важно, чтобы обсуждение возможных изменений в Конституцию не прошло в рамках узкопрофильной рабочей комиссии, а было введено в формат республиканских общественных слушаний. «К чему приводит келейное обсуждение поправок в действующее законодательство, мы все увидели на примере нововведений в Земельный кодекс, – напомнил Султангалиев. – Надеюсь, что национальная забава в виде перманентного наступания на грабли на этот раз ввиду важности вопроса будет проигнорирована».
На необходимость большей сбалансированности полномочий и ответственности обращал внимание коллега Султангалиева политолог Данияр Ашимбаев. «Массу функций можно передавать друг другу, просто сохраняя за президентом общий политический контроль, – отмечал он. – У нас, в принципе, произошла большая концентрация полномочий у Президента. Понятно, что это все делалось для обеспечения стабильности системы госуправления. Но мы видим, что на определенных уровнях функционал оказался практически оголенным: ответственность есть, а полномочий нет. Эффективность работы акиматов оценивается по уровню безработицы, по уровню инфляции, по состоянию здоровья населения, по качеству студенческого контингента, по собираемости налогов, по уровню борьбы с коррупцией. Тем не менее две трети полномочий в этих сферах к ведению акимата не относятся – их исполняют соответствующие территориальные органы, подчиненные министерствам».
По нению Ашимбаева, главный вопрос, который должен решаться в ходе конституционной реформы, – обеспечение внутреннего контроля с целью повышения эффективности госаппарата. «Огромное количество предприятий, например предприятия квазигосударственного сектора, находятся вне контроля того же Счетного комитета и внутреннего аудита Минфина, – напоминал политолог. – По многим госпрограммам мониторинг не проводится. И если реформа будет направлена на повышение контроля со стороны маслихатов и парламента за деятельностью акиматов и правительства, по расширению функций государственного контроля над квазигосударственным сектором, то это будет большим плюсом».

Замысел по полочкам
Подобные пожелания были услышаны. Опять же незамедлительно 25 января 2017 года Нурсултан Назарбаев выступил со специальным обращением о перераспределении властных полномочий. В нем он разложил замысел, что называется, по полочкам и призвал к его всенародному обсуждению, на которое отвел месяц.
По словам главы государства, очередная конституционная реформа опирается на логику развития как самого Казахстана, так и мира в целом. «Сильная президентская вертикаль нужна была нам в ходе преодоления огромных трудностей становления государства, – отметил Назарбаев. – Она себя в то время оправдала. Все наши достижения были реализованы именно при этой системе... Мы построили новое государство, новую экономику, новое общество. Правильность выстроенной нами траектории развития подтверждена самой историей. Отмечая 25-летие нашей независимости, мы говорили о наших достижениях, в том числе о работе властных структур, президентской системе».
Однако, как подчеркнул Нурсултан Назарбаев, мир стремительно меняется. Скорость и сложность общественных процессов нарастает и в Казахстане. «Уже сегодня мы должны думать о том, как реагировать на глобальные и региональные вызовы, которые неизбежно поставит грядущая история перед нами, – отметил Президент. – Суть предлагаемой реформы состоит в серьезном перераспределении властных полномочий, демократизации политической системы в целом».
Главное – глава государства отдает ряд своих полномочий Парламенту и Правительству, а для Президента приоритетами станут стратегические функции и роль верховного арбитра в отношениях между ветвями власти, концентрация внимания на внешней политике, национальной безопасности и обороноспособности страны. При этом значительно усилится роль Правительства и Парламента.
Как уточнил Президент, данная работа будет проводиться по двум ключевым направлениям.
Во-первых, за счет передачи значительной части полномочий Президента по регулированию социально-экономических процессов Правительству и другим исполнительным органам. За данную сферу в полном объеме должны отвечать Правительство, министерства и акиматы.
Во-вторых, по мнению Главы государства, более сложная задача – сбалансировать отношения между ветвями власти на конституционном уровне. Важно усилить роль Парламента в формировании Правительства, повысить ответственность кабинета министров перед депутатским корпусом.
В то же время Казахстану необходимы безусловные гарантии неизменности конституционного строя. Кроме того, требуется совершенствование деятельности Конституционного совета, судебной системы и прокуратуры.
Как отметил Президент, предлагаемая реформа позволит решить три задачи. Первое – создать запас устойчивости политической системы на долгие годы вперед. Второе – повысить роль Правительства и Парламента и создать более эффективный механизм ответа на современные вызовы. Третье – в мире нет универсальной модели государственного устройства, все находятся в поисках, и Казахстан не вправе оставаться в стороне от них.
«Да, это более сложная система управления, но и общество стало более сложным, – признал Нурсултан Назарбаев. – Я сознательно иду на делегирование значительной части полномочий, которыми обладает Президент. И делаю это с одной-единственной целью – построить более эффективную, устойчивую, современную систему управления страной. Мы никогда не занимались копированием чужих моделей государственного устройства, находя свои, подчас уникальные решения, хотя есть вопросы, в которых мы следуем в рамках международного опыта. Предлагаемая нами реформа опирается прежде всего на собственный опыт и потребности самого Казахстана».

Решающая роль партии-победителя
Во время всенародного обсуждения конституционной реформы в январе – феврале текущего года она была предметом внимания на десятках конференций и заседаний за круглыми столами с участием юристов, политологов, государственных служащих и представителей неправительственных организаций. По словам руководителя рабочей группы по перераспределению полномочий между ветвями власти, главы Администрации Президента Адильбека Джаксыбекова, за это время поступило около 6 тысяч предложений об изменении Основного закона. В окончательный текст соответствующего закона, одобренного Конституционным советом, принятого парламентом и подписанного Президентом в марте 2017 года, вошло 35 изменений и дополнений, тогда как на начальном этапе их принималось 26, а затем 40.
Фундаментальным решением можно считать внесение в Конституцию положения, согласно которому независимость страны не может быть изменена даже путем приема нового Основного закона. Большая же часть корректировок расширяет полномочия и ответственность Парламента и Правительства, меньшая – затрагивает судебную и в целом правоохранительную систему Казахстана. В соответствии с ними решающую роль в формировании Правительства РК будет играть победившая на выборах партия, получившая большинство голосов в Парламенте.
Документ также закрепил статус Президента как Лидера нации. Но за ним остается назначение лишь руководителей министров обороны и внутренних дел, главы Комитета национальной безопасности, а также руководителя МИД. Ограничено также право законодательной инициативы Президента. Кроме того, признано уже неактуальным издание главой государства указов, имеющих силу закона, – теперь это прерогатива только парламента.
Соответственно, возрастает и ответственность Правительства перед Парламентом, а конкретно – Мажилисом. Перед его новым составом либо в случае выражения недоверия парламентариями, а не, как раньше, перед Президентом, будет слагать свои полномочия высшая исполнительная власть. При этом порядок этой процедуры упрощен.
Ожидается, что комплекс этих мер существенно усилит контроль законодательной ветви власти над исполнительной.

Открытое Правительство
В свою очередь расширяются и полномочия Правительства. Ему передано право самостоятельной разработки основных направлений социально-экономической политики государства, его обороноспособности, безопасности, обеспечения общественного порядка и организация их осуществления.
Целый ряд полномочий Главы государства передан в компетенцию Правительства по согласованию с Администрацией Президента. Это обусловлено сохранением за ним функций по выработке основных приоритетов внешней и внутренней политики, национальной безопасности и обороноспособности страны.
Среди этих функций, например, утверждение госпрограмм и обеспечение их исполнения, а также единой системы финансирования оплаты работников для всех органов, содержащихся за счет госбюджета. Правительство вправе создавать, упразднять и реорганизовать центральные исполнительные органы, не входящие в его состав, назначать на должности и освобождать от них руководителей таких ведомств. При этом Правительство обязано докладывать Президенту и Мажилису об основных направлениях своей деятельности и всех важнейших решениях.
В компетенцию Правительства передан и комплекс взаимосвязанных поправок, направленных на перераспределение организационно-правовых полномочий Главы государства в области экономики, бюджетного планирования и предпринимательской деятельности. «Это функции по формированию перечня объектов, не подлежащих передаче для целей государственно-частного партнерства, определению приоритетных секторов экономики в целях их стимулирования, утверждению порядка присуждения почетных званий для субъектов бизнеса, осуществляющих предпринимательскую деятельность и внесших значительный вклад в развитие благотворительности, а также по образованию Республиканской бюджетной комиссии и утверждению ее положения и состава, определению системы государственного планирования и некоторые другие», – уточнил министр юстиции РК Марат Бекетаев.
По его словам, это позволит Правительству эффективно осуществлять возложенные на него функции и непосредственно регулировать национальную экономику. «К примеру, это создание государственных предприятий, определение лица, у которого приобретение товаров, работ, услуг производится вне процедур государственных закупок, утверждение перечня праздничных дат и типового положения о государственном органе и другие», – добавил глава Минюста.
Все это отвечает развитию страны и соответствует пяти институциональным реформам, реализуемым в стране. Одна из них под названием «Открытое Правительство» как раз предполагает серьезное перераспределение полномочий. Чтобы все ветви власти работали эффективно и ответственно, важно создать между ними соответствующие балансы и противовесы.

Выбор лучшей практики
История, в том числе Советского Союза, показывает, что всего лишь ослабление позиций и контроля лидера над ситуацией в стране может положить начало жесткой борьбе политических лидеров и группировок. Яркий пример тому – противостояние Михаила Горбачева и Бориса Ельцина, которое закончилось крахом Союза.
Опыт подобных реформ на постсоветском пространстве демонстрирует, что политическая элита не всегда оказывается способной использовать открывающиеся возможности новой, более гибкой политической системы. В таком случае вместо достижения компромисса наступает политический коллапс, который сопровождается экономической разрухой и падением благосостояния народа. За примерами далеко ходить не надо – это и Кыргызстан, и Грузия в середине 2000 годов, а с 2014 года и Украина.
Оптимальный вариант – формирование реальной политической конкуренции, основанной не на бюрократических ресурсах системы, а на поддержке широких слоев населения. Как отмечают многие эксперты, конституционная реформа в Казахстане, повышая роль Правительства, формируемого парламентом и подотчетного ему, смещает акцент борьбы с президентского кресла на парламентское представительство. Таким образом, начатое по инициативе Нурсултана Назарбаева в Казахстане перераспределение властных полномочий стимулирует переход элит от бескомпромиссной борьбы к договоренностям. Вместо подавления политических оппонентов необходимо будет искать компромисс.
Закрепление в Конституции особого положения Президента Нурсултана Назарбаева как национального лидера с особыми полномочиями, обусловленное его ролью создателя современной казахстанской государственности, подтверждает постепенность реформы.
Политические силы должны примкнуть к новой роли центральных органов государственной власти. На весь этот период работы нового политического механизма должна сохраняться управляемость процессами. Сохранение за Назарбаевым особых полномочий как раз является подобной страховки, то есть его возможностями стабилизации системы.
Поэтому вряд ли можно согласиться с некоторыми наблюдателями, которые еще в марте текущего года, то есть практически сразу после приема Парламентом и утверждения Президентом, называли новую конституционную реформу в Казахстане завершенной. От поспешности подобных оценок в недавнем телеинтервью агентству «Хабар» в преддверии Дня Конституции предостерегает сам Нурсултан Назарбаев.
Он уделил теме перераспределения властных полномочий значительную часть разговора с журналистами, рассказав о существенных изменениях в Основном законе. Но на этом, подчеркнул Президент, реформа не заканчивается, предстоит кропотливая работа по воплощению новаций в жизнь.
В качестве примера он остановился на судебной и в целом правоохранительной реформе. Например, в Основном законе усиливается независимость суда и прокуратуры, а также органов местного самоуправления – их расширенные полномочия теперь закреплены непосредственно в тексте Конституции.
Но при этом Глава государства отметил, что для улучшения судебной системы также необходимо совершенствовать работу самих судей. «Мы идем к этому и должны этого добиться, – сказал Нурсултан Назарбаев. – Это непросто. Во-первых, надо воспитывать самих судей, они советские еще. Сейчас еще раз необходимо посмотреть опыт Германии, Великобритании, Франции и других стран, постсоветского пространства, где добились успеха. Глядя на всех них, выбираем лучшую практику, которая нам необходима».
В то же время, по словам Президента, требуется улучшение работы не только судов и прокуратуры, но и адвокатуры, чтобы для решения конфликта человек увереннее обращался к правоохранительной системе и знал, что там он сможет добиться справедливости благодаря квалифицированности и непредвзятости как суда, так и защиты.
Позитивно оценивают очередную конституционную реформу и зарубежные эксперты. «Исторически так сложилось, что на пути к достижению демократии разные страны преодолели множество различных этапов, – отмечал в интервью агентству «Казинформ» канадский профессор, доктор исторических наук Франко Альбо. – Европе, Канаде потребовалось достаточно долгое время, а в некоторых случаях и столетия, чтобы построить подлинно демократическое общество. Удивительно, как всего за 25 лет благодаря выдающимся инициативам Президента Нурсултана Назарбаева в Казахстане произошли изменения в сторону развития демократии. Инициатива о проведении конституционной реформы не только свидетельствует о дальновидности и невероятной инициативности Президента, но и является выполнением данных им много лет назад обещаний о том, что принятие подобных важных государственных решений требует прозрачности». Альбо также отметил, что перераспределение властных полномочий другим ветвям власти, представителям народа всегда имеет положительный эффект.
Мнение канадского эксперта разделяет президент Конституционного суда Иордании Тахер Хикмэт. По его словам, в демократическом государстве законодательные и исполнительные органы власти должны обладать независимостью с определенными аспектами взаимного сотрудничества, сохраняя при этом определенный принцип мягкого разделения полномочий. «Отношения между парламентом и правительством должны быть определены как равные, ни одна из данных ветвей госвласти не должна преобладать над другой, – считает Хикмэт. – Это естественным образом требует укрепления роли парламента, а все действия правительства должны осуществляться под парламентским контролем. В этих конституционных отношениях при возникновении разногласий между ветвями власти Президент должен выступать в качестве арбитра».
«Программа реформ – это наш ответ на вопрос, в каком направлении пойдет Казахстан, – подчеркивал Нурсултан Назарбаев в своем специальном обращении к стране 25 января 2017 года. – Ответ ясный и последовательный – в сторону демократического развития».
Андрей ЖДАНОВ