Политическое градостроительство

Эра становления: шаги к независимости

6 7 01

Происходившая четверть века назад политико-экономическая трансформация Казахстана не могла не затронуть Алматы. Да и сам тогда главный город страны становился источником подавляющего большинства демократических и рыночных новаций. К таковым относилась публикация в ноябре 1991 года в газете «Вечерняя Алма-Ата» двух проектов закона Казахской ССР о статусе столицы.

Первый из них был напечатан 5 ноября. «Уважемые алмаатинцы! – предваряла публикацию редакция. – Сегодня, когда происходят радикальные изменения в различных сферах общества, не может оставаться неизменной и роль Алма-Аты в жизни республики. Связано это с укреплением суверенитета Казахстана, расширением политических, экономических и культурных связей республики с другими суверенными государствами в рамках содружества, а также другими зарубежными странами. (...) В связи с этим подготовлен проект закона «О статусе столицы Казахской ССР», который должен обсуждаться на очередной сессии Верховного Совета республики.
Вниманию алмаатинцев предлагается этот документ, разработанный рабочей группой, утвержденной специальным распоряжением Президента Казахской ССР. Депутаты городского совета обсудили его на заседаниях постоянных комиссий и внесли свои предложения и замечания. Надеемся, что алмаатинцы не останутся равнодушными к судьбе города, к методам и форматам управления городским хозяйством, внимательно изучат проект закона, предложения депутатов и активно выскажут свои мнения».
Далее «Вечерка» сообщала адрес и телефон, по которым до 1 декабря 1991 года могли высказаться горожане. «В следующих номерах газеты будет опубликован альтернативный проект закона, представленный депутатом алма-атинского городского Совета народных депутатов В. А. Овсейчуком», – заканчивала редакция свое обращение к читателям.

Как горсовет и мэр власть делили
Принципиальная новизна документа заключалась уже в том, что до этого ни Алма-Ата, ни тем более оба предшествующих административных центра Казахстана – Оренбург и Кзыл-Орда – законодательного статуса практически не имели. Их столичность лапидарно определялась в духе имперско-большевистского «быть посему», а если и появлялась его расшифровка, то она была рассыпана по разным уложениям и затрагивала лишь мелочи. Например, самостоятельно устанавливать размер платы за пребывание в вытрезвителе алма-атинскому совету народных депутатов величественно разрешал своим специальным постановлением не кто иной, как Совмин КазССР.
Публиковавшийся 5 ноября 1991 года и считавшийся базовым проект затрагивал основы жизни города и его роль, функции… В столичные функции включалось не только предоставление «на определенных условиях» (в том числе на рыночной, платной основе) земельных участков, зданий и коммунальных услуг для работы центральных органов республики, но и «создание социальных условий для проведения международных и республиканских» мероприятий, а также поддержка «на должном уровне престижа КазССР как одного из центров всесоюзного и международного туризма, культурного центра, транспортного узла».
Документ на порядок расширял права, обязанности и возможности алма-атинских властей. Они четко разделялись на представительную – горсовет и исполнительно-распорядительную – мэр города со своим аппаратом и районные администрации. «Организация управления городом Алма-Атой основывается на принципе разделения властей, наделении городских органов собственной компетенцией, недопустимости взаимного вмешательства органов власти в деятельность друг друга», – гласила IV глава проекта.
Очерчивались также границы между союзной, республиканской и городской (коммунальной) собственностью. Причем в пользу последней разрешалось изъятие земли и имущества как органов власти республики (по согласованию с Верховным Советом КазССР), так и союзных структур в лице Вооруженных сил, КГБ, внутренних и железнодорожных войск СССР (на основе законодательства Казахстана). А передача прав землепользования в ведение республики или суверенных государств Союза допускалась лишь с согласия Алма-Атинского горсовета, которому к тому же разрешалось устанавливать дифференцированную плату за пользование (аренду) коммунальной собственностью.
В компетенцию исключительно сессий горсовета включались установление и изменение административно-территориального устройства Алма-Аты, решения о проведении городского референдума, определение размеров налогов и других платежей в городской бюджет местными предприятиями, образование внебюджетных фондов, утверждение генплана и правил застройки города, ссуд, займов и других финансовых обязательств, избрание районных судей – в общей сложности около 30 вопросов.
Высшим должностным лицом, главой исполнительной и распорядительной власти Алма-Аты провозглашался мэр города. Его предлагалось избирать сроком на пять лет из числа граждан Казахстана – алмаатинцев не моложе 30 лет. При этом одно и то же лицо не могло бы занимать этот пост более двух сроков подряд и быть депутатом Алма-Атинского горсовета или вообще совета любого уровня.
Как и горсовет, мэр наделялся обширными правами и обязанностями – от соблюдения законности и охраны правопорядка, управления городским хозяйством и развития рыночных отношений до официального представительства города в республике и за рубежом. Наряду с этим проект однозначно запрещал мэру, его подчиненным, председателю горсовета, депутатам и вообще всем руководителям городского и районных звеньев совмещать свои обязанности с предпринимательством, а также должностями в партиях, общественно-политических объединениях и других госорганах.

Как Америку в пример ставили
Через неделю, 12 ноября 1991 года, «Вечерняя Алма-Ата» опубликовала обещанный альтернативный проект закона, разработанный Валерием Овсейчуком. Уроженец российской глубинки, в конце 1950-х он с отличием окончил электромеханический факультет Ленинградского института инженеров водного транспорта и отправился работать на завод «Уралэлектротяжмаш» в Свердловск, где начиналась и карьера будущего Президента России Бориса Ельцина. Лично с ним Овсейчук знаком не был, но по его последующим воспоминаниям наслышан об амбициозности Ельцина еще в бытность того заведующим отделом строительства Свердловского обкома партии во второй половине 1960-х.
Защитив на Урале кандидатскую диссертацию, в 1972 году Овсейчук приехал в Алма-Ату, где надолго осел. Здесь он сразу принял руководство лабораторией электрификации и развития электросетей в Казахском отделении института «Энергосетьпроект» и занялся исследованиями для повышения эффективности этого сложного хозяйства республики.
Депутатом Алма-Атинского горсовета Валерий Александрович был избран в 1989 году, быстро выдвинулся в число заметных фигур и стал председателем постоянной комиссии по самоуправлению. Упирая на него, Овсейчук предложил еще более радикальный вариант столичного статуса Алма-Аты, чем базовый проект закона.
В пояснительной записке Овсейчук напоминал, что в одобренном в Алма-Ате 1 октября и подписанном 18 октября 1991 года в Москве Договоре об экономическом сообществе Нурсултаном Назарбаевым и лидерами еще семи суверенных республик основой их подъема провозглашалась частная собственность. А потому именно на ней автор альтернативного проекта акцентировал особое внимание и включал создание условий для ее формирования в основные полномочия властей города.
«Без частной собственности на землю цивилизованные рыночные отношения не будут в полной мере реализованы в сельском хозяйстве, – утверждал Овсейчук, – а это, как следствие, затормозит рынок в целом, так как продукция сельского хозяйства на 70 процентов является сырьевой базой промышленности в целом и на 90 процентов в производстве товаров народного потребления».
Поэтому автор предлагал внести принципиальные поправки в Земельный кодекс республики с введением полноценной частной собственности на главный ресурс Казахстана и предоставлением советам триады – права владения, пользования и распоряжения землей. «В Земельном кодексе советам предоставлено только право регулировать земельные отношения, – отмечал Овсейчук. – А понятие «регулировать» не дает им права собственности на землю. Она не должна быть собственностью абстрактного государства и в его лице – госчиновника. Землю надо отдать в собственность народу в лице местных советов».
Для реализации выдвинутых идей самоуправления в Алма-Ате автор альтернативы предлагал также принять новые законы или поправки к действующим в сфере интеллектуальной собственности, о местных референдумах, об особых режимах алматинских банковской, экологической и градостроительной зон.
Принципиально расходился Овсейчук с авторами базового проекта в оценке отношений государства, партий и бизнеса. Депутат, можно сказать, приветствовал совмещение работы в органах власти с предпринимательством и общественно-политической деятельностью. «Эта норма взята из американского законодательства, – указывал автор альтернативы. – В условиях многопартийности ограничивать участие и работу в общественно-политических органах – недемократично и не соответствует декларации прав человека. За рубежом многие руководители органов власти и управления, сенаторы являются предпринимателями».
Наконец, кроме герба Алма-Аты Овсейчук предлагал и флаг столицы.

Как младший брат предтечей оказался
С высоты сегодняшних дней оба пересказанных проекта столичного статуса Алма-Аты 25-летней давности выглядят романтично-противоречиво. Наряду со смелостью и новизной оба не избежали эйфории от прорыва к демократии, упрощенных представлений о ней и самоуправлении, возможностях и сроках реформ.
Это касается и стремления чуть ли не к поголовной выборности власти, и земелепользования, и как категоричного запрета на совмещение государственной, общественно-политической и предпринимательской деятельности, так и полной свободы в этом вопросе, в котором точки над «i» не удается расставить по сей день во всем мире.
Проект о столичном статусе Алма-Аты хотя и поступил, как планировалось, в начале декабря 1991 года в Верховный совет республики, но ему да и самой Алма-Ате уже было не до закона об отдельном городе, пусть даже и столице. Драматичное и непредсказуемое развитие событий в СССР на заключительном отрезке 1991 года – окончательный провал попыток сохранить Союз и его распад, опасность размежевания его бывших субъектов по «нацио­нальным квартирам», рождение СНГ – отодвинуло определение статуса Алма-Аты на неопределенный срок. Проект остался лишь проектом...
Но это вовсе не означает, что опыт работы над ним остался только на бумаге и втуне.
«Еще в далекие времена всеобщего согласия, в бытность первым секретарем ЦК Компартии Казахстана мне попалась на глаза докладная записка академика Каныша Сатпаева, который ни много ни мало предлагал перенести столицу Казахской ССР в географический центр Казахстана – в Караганду или Целиноград, – вспоминает в своей книге «В сердце Евразии» Нурсултан Назарбаев. – В качестве одного из аргументов уважаемый ученый и общественный деятель приводил соображение, что столица такой обширной республики не должна была быть где-то на самой окраине.
Примерно в то же время мне попалась книга ветерана целины, который приводил в ней высказывание Хрущева (глава КПСС и СССР в 1953–1964 годах. – Прим. ред.) о том, что он хотел перенести столицу Казахстана в Целиноград. Нимало не сомневаюсь в том, что, если бы Хрущева не «ушли» в 1964 году, он вполне мог бы осуществить задуманное».
Косвенная, но тысячетонная примета этого замысла – возведенный в Целинограде в рекордно короткие сроки громадный дворец, указание о чем Никита Хрущев отдал во время своего первого же посещения города в 1961 году. Проведя тогда собрание партхозактива Акмолинской области в просторной рабочей столовой, сохранившейся со времен Великой Отечественной, Хрущев озаботил сопровождавшего его в поездке министра строительства и строительных материалов СССР Александра Засядько: «Подобные совещания будут проходить здесь часто. Поэтому в Целинограде надо построить хороший дворец». «Никита Сергеевич, – с готовностью откликнулся министр, – замечательный проект такого дворца есть в Риге: на 2360 посадочных мест, с большой сценой, залом и балконом, вместительным вестибюлем и другими необходимыми помещениями». «Вот и возьмите его у прибалтов, передайте сюда, строительство возьмите под свой контроль!» – мгновенно распорядился Хрущев.

6 7 02
Во время своего второго визита в Целиноград в 1964 году Хрущев проводил республиканское совещание передовиков сельхозпроизводства с партийными и советскими деятелями Казахстана уже в роскошном и намного превышавшем потребности провинциального города Дворце целинников. Тем не менее с его трибуны Хрущев, обведя взглядом зал, удовлетворенно произнес: «Смотрю я и думаю, что этот Дворец целинников вполне можно назвать младшим братом нашего Кремлевского Дворца съездов».
Так Дворец целинников, отгроханный по проекту латвийских архитекторов более полувека назад, оказался предтечей новой столицы независимого Казахстана.
«Но все-таки именно в то время, время первых шагов казахстанской независимости, эти факты стали для меня своего рода стимулирующими посылами, – размышляет в своей книге Президент Казахстана. – Идеей переноса столицы я загорался постепенно, и эта мысль все чаще и чаще подступала ко мне в периоды осмысления современных проблем и размышлений о настоящем и будущем нашего государства. Консервативность правящей элиты и интеллигенции, авторитет Каныша Сатпаева, замыслы Хрущева, геополитические реалии и огромное количество прочих обстоятельств постепенно превратили мысль о необходимости переноса столицы в пресловутый «категорический императив», которым я стал руководствоваться с начала 1993 года».
По воспоминаниям Назарбаева, в тот период он много ездил по республике и вникал в жизнь регионов. И часто, будто невзначай, расспрашивал местное население, хозяйственников, руководителей, насколько они чувствуют себя отдаленными, изолированными от столицы.
А возвращаясь в нее, тоже вроде бы невзначай просил подготовить для него документы, которые давали бы представление о роли Алма-Аты в жизни государства, о значимости ее расположения и по каким критериям вообще выбирают оптимальное место для устройства столицы как таковой. Так, Назарбаев при каждом удобном случае пытался удовлетворить растущий интерес к мнению людей в разные времена и в различных точках мира о переносах столиц и причинах, побуждавших к этому.
«Конечно, не стоит так утрировать, но все же именно перенос столицы мог стать той «ниточкой Ариадны» из лабиринта политических, общественных, социальных и геополитических проблем, которая увела бы нас от Минотавра неопределенности и советского наследия, – отмечает Нурсултан Назарбаев. – К июлю 1994 года я достаточно поднаторел в этом вопросе, обретя «девятый вал» политических, социальных и геополитических аргументов, чтобы вывести предложение о переносе столицы на официальный уровень – в качестве конкретного предложения парламенту республики.
До сих пор отчетливо помню свое выступление на пленарном заседании сессии парламента 6 июля 1994 года, посвященном логическому и обстоятельному обоснованию необходимости переноса столицы из Алматы в центральные регионы республики – в Акмолу. (...)
Выйдя на трибуну и преодолев сильное волнение, я стал обосновывать свою точку зрения. Сказал, что переноса столицы требуют высшие интересы независимого государства. Оптимально столица должна находиться по возможности в центре страны, быть равноудаленной от всех регионов. Для Казахстана с его необъятными просторами этот фактор приобретает очень большое значение.
Я подробно рассказал депутатам о том, что выбор новой столицы шел по 32 критериям. Среди них – социально-экономические показатели, климат, ландшафт, сейсмоусловия, окружающая среда, наличие и перспективы развития инженерной и транспортной инфраструктур, коммуникаций, строительный комплекс, трудовые ресурсы и многие другие».
Иначе говоря, Президент постарался максимально обстоятельно показать, что предлагаемое из ряда вон выходящее решение о переносе столицы готовилось тщательно, в нем нет спонтанности и скоропалительности.
«Уж не знаю, насколько тут уместна аналогия, но все же реакция зала напоминала «немую сцену» Гоголя: испуг, удивление и настоящий шок воплотились не в словах, а в образах, – описывает картину в Верховном Совете 6 июля 1994 года после своего выступления Президент Казахстана. (...) – Одним словом, оваций решению о переносе не было. Я надеялся, что, приурочив выступление к своему дню рождения, можно будет рассчитывать на более лояльное отношение к такому неожиданному повороту дел. Но, как и следовало ожидать, о моем дне рождения после выступления никто и не вспоминал и тем более не учитывал в своих рассуждениях о моей правоте или неправоте».

Как велосипед изобретать не пришлось
«Объявить в парламенте в 1994 году о том, что надо перенести столицу, – это было равносильно разорвавшейся бомбе, – уточняет Нурсултан Назарбаев в документальном фильме «Размышление Президента о времени и о себе». – На меня смотрели как на человека, «сдвинутого по фазе»: пенсии не платим, зарплаты учителям и врачам, а он столицу просит перенести – это же миллиарды!»
По словам главы государства, депутаты проголосовали за решение о переносе столицы, надеясь, что он произойдет лет эдак через 40–50, но «в 1997 году депутаты переехали сюда в поездах с шампанским, гармошкой, как на целину», тем паче заждался перемен пустовавший в Акмоле Дворец целинников. Ему перенос столицы дал вторую жизнь: после реконструкции и переименования в 1998 году в Конгресс-холл он не пустует и стал одним из символов Астаны.
«Новое молодое государство возникло со всеми катаклизмами, трудностями того времени, – рассказывает в фильме Нурсултан Назарбаев. – Нужно было дать идею перспективную, задачу огромную, осуществить ее и показать возможности страны. Это первое. Во-вторых, столица государства должна быть в центре страны. В-третьих, должно быть место, где будет новый росток экономического развития, новый импульс, который будет собирать все новые силы Казахстана в этом месте. Здесь будет образование, здесь будет культура, здесь будет здравоохранение, здесь будут новые технологии. Здесь вырастет новая интеллигенция, новая элита. Это тоже очень важно было – надо же было перевернуть психологию людей. И четвертое, это, наверное, первое, главное, – учитывались стратегические интересы нашей страны: на стыке всех дорожных путей поставить столицу. Кстати, тогда я об этом не знал, но теперь знаю, что город Астана является географически точным центром Евразийского материка».
«Я понимал, конечно, искреннее нежелание Алматы потерять свой привычный статус столицы, – возвращается в 6 июля 1994 года в своей книге Президент. – Я понимал искреннее нежелание государственных мужей переезжать из привычной атмосферы прекрасного и благодушного Алматы в какие-то неведомые степные дали, открытые всем ветрам, где бушуют снежные ураганы зимой и песчаные бури летом...
Но после всех перипетий депутаты поступили как государственные мужи, подтвердив, что в государственных делах не место популизму и личному отношению к факту переезда в далекий провинциальный город. В зале прозвучала формулировка Верховного Совета: «Согласиться с предложением Президента Республики Казахстан Н. А. Назарбаева о переносе столицы государства в город Акмолу».
Так гласил первый пункт исторического постановления ВС РК. А третий, последний, был принят в следующей редакции: «Кабинету министров, Комитету Верховного Совета по государственному строительству и региональной политике совместно с администрацией города Алматы разработать и внести до конца текущего года проект закона об особом статусе города Алматы». Вскоре аналогичное решение было принято и для разработки столичного статуса Акмолы.
Тогда-то ой как пригодились извлеченные из-под сукна проекты несостоявшегося закона о статусе столицы Казахской ССР Алма-Аты образца осени 1991 года, позволившие не изобретать велосипед. Из тех документов для Алматы и Акмолы в новом качестве много чего взято.
В том числе – самостоятельность в финансовой и зарубежной деятельности, владение, пользование и распоряжение не только коммунальной собственностью, но и госпакетом акций предприятий, зарегистрированных в городе, обеспечение экологической безопасности и условий для проведения международных мероприятий, охрана памятников истории и культуры и т. д.
Кроме того, оба города обретали свои гербы, а Астана – и флаг, как предлагал Алма-Ате еще в 1991-м депутат Валерий Овсейчук. К тому же законы о статусах обоих городов получились более компактными, простыми и понятными не только юристам, но и людям, нежели многословные проекты 1991 года.
В итоге оба города получали свое законодательно закрепленное новое качество практически синхронно, с промежутком всего в 40 дней. 6 мая 1998 года Акмола была переименована в Астану, уже 20 мая получила закон о своем статусе столицы и 10 июня того же года провела собственную международную презентацию. А Алматы, «исходя из его особенностей как научного, культурного, исторического, финансового и производственного центра», обрел особый статус города республиканского значения 1 июля 1998 года.
Обретенная 25 лет назад государственная независимость Казахстана и обусловленный ею высокий статус Астаны и Алматы как двух главных городов страны предопределили их роль и значение в новые времена.
«Независимость породила Астану, в свою очередь Астана подтверждает и развивает нашу независимость, – подчеркивал Нурсултан Назарбаев 5 июля 2008 года на торжественном собрании в честь 10-летия переноса столицы Казахстана. – Астана стала ярким, сильным, процветающим, объединяющим всех казахстанцев и устремленным вперед городом. Астана стала сердцем нашей Родины, национальной идеей, объединившей народ, она стала символом веры народа в свои силы и великое предназначение. Через Астану мы открыли новый Казахстан глобальному миру».
«Алматы – город вечной весны, жемчужина Центральной Азии, – отмечал Президент Казахстана во время рабочего визита в мегаполис 18 апреля 2015 года на общественно-политическом шоу «Алматы Коктеми», в котором участвовало 20 тысяч человек. – Этот мегаполис является «золотой колыбелью» независимости Казахстана, местом, где началась новая история нашей республики. Город является культурным, финансовым и спортивным центром республики. В частности, Алматы дает 20 процентов всего объема экономики страны. В каждый мой приезд я вижу положительные изменения. Развитие города всегда находится в центре моего личного внимания и является приоритетом государства».
Андрей ЖДАНОВ