Мади Омаров: Модель нуждается в реформе

– Вопросы местного самоуправления стали довольно актуальной проблемой для нашей страны и нашего общества в течение последних нескольких лет. Президент в ходе практически каждого своего Послания и выступления так или иначе затрагивает эту тему. О ее важности свидетельствуют также и изменения в законодательстве по вопросам местного самоуправления, которые регулярно вносятся, начиная с 2020 года. Они касаются прежде всего таких вопросов, как выборы акимов (сельских и районных), перераспределения бюджета (тут следует вспомнить передачу КПН от субъектов МСБ на уровень областей и ГРЗ), увеличения полномочий, создания нового четвертого уровня бюджета. Существует в стране также основной стратегический документ в данной области – Концепция развития местного самоуправления, задающая основной вектор изменений в этой сфере. Не следует также забывать и недавно представленный общественности законопроект «О местном самоуправлении», призванный окончательно разделить местное государственное управление и местное самоуправление, и согласно которому предполагается создание нового представительного органа местного самоуправления – кенеса, причем не только на уровне территориальных единиц базового уровня (сельские округа, села, поселки и города районного значения), но также на уровне городов областного и республиканского значения при сохранении маслихатов. Таким образом, можно наблюдать, что процесс скорее движется, чем стоит на месте.

Законодательная путаница

Тем не менее, несмотря на различные движения, нельзя сказать, что проблемы местного самоуправления пытаются решить концептуально и в полном объеме. А их в данной сфере довольно много. Давайте рассмотрим лишь несколько из них. Первая и, наверное, самая главная – отсутствие четкого разграничения между местным государственным управлением и местным самоуправлением. Ранее упомянутый законопроект «О местном самоуправлении», основной целью которого как раз-таки и было внесение ясности в данный вопрос, откровенно говоря, не справился с ней. Как только он вышел в публикацию, был подвергнут достаточно серьезной критике со стороны экспертного сообщества. Законопроект не просто не вносил ясности, но еще сильнее запутывал систему местного самоуправления.

В свою очередь, действующий закон «О местном государственном управлении и самоуправлении» содержит в себе ряд существенных противоречий. Во-первых, акимы – это представители Президента на местах. Во всяком случае именно так сказано в законе. Но как в таком случае представитель Президента может избираться населением? Представитель Президента – это должностное лицо, назначаемое Президентом и освобождаемое им от должности, призванное реализовывать его политику и отдельные инициативы на местах. В этом и суть данной должности.

Нечто подобное мы можем наблюдать во Франции, где существует институт префектов, которые также являются представителями центральной власти в регионах и в чьи полномочия входят такие вопросы, как надзор за соблюдением законов и Конституции на местах, координация деятельности территориальных представительств центральных органов власти, обеспечение безопасности и правопорядка и в целом проводят государственную политику в регионах. Префектов никто не избирает, они назначаются Президентом.

Во-вторых – местное самоуправление на то и «само», поскольку предполагает самостоятельное избрание жителями той или иной территориальной единицы местной власти, которая будет работать в интересах местного сообщества, в том числе обладать исполнительными и представительными функциями.

Но в нашем законодательстве все смешалось. Акимы вроде как представители Президента, но некоторые из них избираются населением. Самоуправление вроде бы и «само», но институтов самоуправления фактически нет, поскольку кенесы еще не созданы, а из действующих институтов, акиматов и маслихатов ни один, как выясняется, не является институтом местного самоуправления. Даже если кенесы и создадут – они лишь представительный компонент местного самоуправления. А где исполнительный (акимы, как мы уже выяснили, к местному самоуправлению не относятся)? Местное самоуправление не может существовать без исполнительного компонента, иначе это «недосамоуправление». Процедура формирования кенесов, предложенная в законопроекте, также вызывает много вопросов, но это уже тема отдельного материала.

И в завершение, совсем непонятным остается статус маслихатов. С одной стороны, это вроде как представительный орган, созданный для местного сообщества и избираемый непосредственно им, но, согласно предложенному законопроекту, к институтам местного самоуправления они не относятся. Тогда к какому? Ответа на этот вопрос мы пока не знаем.

Финансы и романсы

Проблема вторая – отсутствие адекватной финансово-экономической базы местного самоуправления. Эффективность множества институтов зависит от того, каким объемом ресурсов они обладают. Очень сложно быть эффективным, если на существующие деньги ты едва можешь нанять уборщицу. Именно эта ситуация сейчас характерна для большинства территорий, особенно сельских, в нашей стране.

Давайте обратимся в Бюджетному кодексу. Среди поступлений, которые предназначены бюджетам базового уровня (то есть, сельским), довольно много видов налогов. Там и подоходный, и на имущество, и земельный, и всякие поступления от наружной рекламы, пользования землей и прочее. Но что мы видим по факту? Индивидуальный подоходный налог в сельские бюджеты фактически не поступает, большая часть идет на уровень области и района. Налога на имущество и земельного крайне не хватает, а сбор за размещение наружной рекламы – это просто смех. Как много наружной рекламы вы видели в селах? Бюджетный кодекс Казахстана, к сожалению, не содержит вообще никакой информации о том, в каких объемах тот или иной налог идет на уровень области, района, сельского округа и т.д.

Есть примеры стран, где все это фиксируется довольно четко и ясно. Возьмем Украину, которая в последние 9 лет активно проводила реформу местного самоуправления и децентрализации. В Бюджетном кодексе Украины строго зафиксировано, какие налоги и в каком объеме поступают на разные уровни бюджетов. Расписано все – вплоть до процентов. И это правильно, ведь четкая фиксация того, на какой объем поступлений может рассчитывать муниципалитет, позволяет ему эффективней планировать свой объем работ и свои расходы. И самое главное – этот объем поступлений должен быть адекватен тем потребностям, которые есть у местного сообщества. Можно сделать местных акимов хоть трижды избираемыми и дать им императорские полномочия, но без нормальной финансовой подушки все это не будет иметь никакого смысла. На сегодняшний день во многих наших сельских округах сложилась ситуация, при которой почти половина бюджета округа уходит на зарплату акима и содержание его аппарата, состоящего, как правило, из бухгалтера, юриста и секретаря. На оставшуюся сумму – извольте благоустраиваться, развиваться и ни в чем себе не отказывать.

Людские диспропорции

Третья проблема – это слишком существенная диспропорция в численности населения в базовых территориальных единицах. У нас есть села и сельские округа с населением около 50 тыс. человек (как, например, Бейнеу), а есть те, где всего 200–300 жителей. Конечно, та территориальная единица, в которой больше жителей, будет более эффективно выполнять свои функции, ибо число налогоплательщиков в ней также больше.

В этом случае также следует обратить внимание на опыт некоторых европейских государств, которые фиксировали минимальную численность населения, чтобы муниципалитет был самодостаточным и конкурентоспособным. В частности, в Эстонии в ходе административно-территориальной реформы 2017 года было зафиксировано, что минимальная численность населения на территории, необходимая для адекватного функционирования органов местного самоуправления, – 5000 человек.

Если мы рассмотрим опыт той же Украины, где недавно происходила также и административно-территориальная реформа, то можем заметить, что самая маленькая территориальная громада Украины насчитывает 1800 человек, а большинство территориальных громад – более 3000 человек. То же самое можно сказать и о Польше, где самая маленькая гмина насчитывает около 1200 человек. И это, повторюсь, самые маленькие. А теперь представьте, какое количество налогов может собрать муниципалитет с населением 200 человек и на что этих денег хватит.

С чего начать?

Если руководство страны настроено проводить реформу местного самоуправления, то вышеуказанные проблемы являются главными, без которых МСУ не сможет эффективно работать, а акимы так и будут ходить с протянутой рукой на уровень выше. Именно поэтому необходима прежде всего бюджетная и фискальная децентрализация, укрупнение территориальных единиц и разграничение функций, а потом уже – все остальное. Осмелюсь высказать крайне непопулярную мысль, но даже выборность акимов – не самая первая вещь, с которой нужно начинать. Да, это, конечно, хорошо. Это более демократично и прогрессивно. Эффективность выборных органов местного самоуправления, как правило, реально выше, поскольку отчитываться надо перед избирателями, а не перед вышестоящим начальством. Избирая акимов в действующей модели, мы фактически избираем профессионального «попрошайку», чья эффективность будет зависеть исключительно от того, насколько эффективно, в сравнении с другими акимами, тот будет выпрашивать средства у районного акима. А тот, в свою очередь, у областного акима, но неэффективная модель при этом будет сохраняться.

Именно эта модель фактически привела к тому, что большинство жителей любой территории знает, прежде всего, областного акима и уже потом акима своего района и своего населенного пункта. Хотя, казалось бы, должно быть наоборот, ведь аким населенного пункта является наиболее доступным для местного жителя, чем аким района и уж тем более аким области. Люди, кто интуитивно, а кто профессионально, понимают, что все решения принимаются на областном уровне. И все деньги там. Поэтому в основном все зависит от того, кем является областной аким. И именно поэтому областным акимам в ходе их встреч с населением задают довольно глупые вопросы, по типу «почему у меня во дворе лампочка не горит» или «когда на моей улице мусор уберут», а областные акимы вынуждены на такие вопросы отвечать, хотя всем понятно, что это не уровень акима целого региона решать вопросы лампочек, мусора и покосившихся заборов в каком-то отдаленном селе. Для этого, собственно, и нужны акимы сел и малых городов.

Автор Мади ОМАРОВ

Статья опубликована в №94 от 08.08.2023 газеты «Вечерний Алматы» в рубрике «Модель нуждается в реформе».